Licenciamento Zero: qué es, qué sigue vigente y cómo abrir una tienda, un café o un restaurante en Portugal

El Licenciamento Zero se aprobó mediante el Decreto-Lei n.º 48/2011, de 1 de abril, dentro del programa de simplificación SIMPLEX. El objetivo declarado en el preámbulo era reducir cargas sobre ciudadanos y empresas, eliminando licencias, autorizaciones, inspecciones y condicionamientos previos para actividades concretas y sustituyéndolos por inspección a posteriori y por la responsabilidad de los promotores. En la versión original, la instalación de establecimientos de restauración o de bebidas, de comercio de bienes, de prestación de servicios y de almacenamiento se hacía por mera comunicación previa o por comunicación previa con plazo, presentada en una ventanilla única electrónica, el Balcão do Empreendedor (artículo 3.º).

El mismo decreto simplificó la ocupación del espacio público junto a los establecimientos y la colocación de publicidad comercial, y eliminó la licencia para la actividad de las agencias de venta de entradas para espectáculos y para la celebración de subastas (artículo 1.º, n.º 2). Lo que hoy se llama Licenciamento Zero es, por tanto, un conjunto: una parte sigue en el Decreto-Lei n.º 48/2011 y otra pasó, en 2015, a una ley propia.

Sí, pero con otra estructura. El Decreto-Lei n.º 10/2015, de 16 de enero, aprobó el Régimen Jurídico de Acceso y Ejercicio de Actividades de Comercio, Servicios y Restauración (RJACSR) y derogó, con efectos el 1 de marzo de 2015, los artículos del Decreto-Lei n.º 48/2011 sobre la instalación, la modificación y el cierre de establecimientos (artículo 13.º, letra m)). La apertura de tiendas, cafés y restaurantes pasó a regirse por el RJACSR, que sigue tramitando los procedimientos en el Balcão do Empreendedor (artículo 20.º). El Decreto-Lei n.º 48/2011 conservó la ventanilla, la ocupación del espacio público y las multas correspondientes.

En las versiones consolidadas del Diário da República, el boletín oficial portugués, la última modificación del RJACSR es la del Decreto-Lei n.º 21/2023, y el Decreto-Lei n.º 48/2011 no ha cambiado desde 2015. La revisión del RJUE por el Decreto-Lei n.º 108/2026 no modificó ninguno de los dos, pero cambió la forma de acreditar el uso de los locales, como se explica más abajo. La tabla muestra dónde está hoy cada norma.

La mera comunicación previa es una declaración: el titular de la explotación informa a la câmara municipal, o a la Direção-Geral das Atividades Económicas (DGAE) en actividades como la funeraria, de que va a abrir y de que cumple los requisitos, y no espera ninguna decisión. Se presenta en línea antes de abrir, y el justificante electrónico de presentación en el Balcão do Empreendedor es la prueba de que se ha cumplido la obligación (artículos 7.º y 20.º, n.º 6, del RJACSR). Abrir sin ella es una infracción leve (artículo 4.º, n.º 7).

La comunicación previa con plazo (comunicação prévia com prazo) era la segunda vía del Licenciamento Zero. Se aplicaba cuando la apertura dependía de la dispensa de requisitos legales o reglamentarios, o cuando el mobiliario urbano superaba los límites, y permitía seguir adelante con la resolución favorable o, sin respuesta, a los 20 días contados desde el pago de las tasas (artículos 5.º y 12.º de la versión original). En 2015 se sustituyó por autorizaciones con silencio positivo (deferimento tácito): 30 días para el restaurante que pide dispensa de requisitos (artículo 9.º del RJACSR) y 20 días para la ocupación del espacio público fuera de los límites (artículo 15.º del Decreto-Lei n.º 48/2011). Hoy, la expresión comunicação prévia com prazo aparece sobre todo en el RJUE, para la utilización o el cambio de uso de un edificio o fracción.

Los datos que debe contener la mera comunicación previa de un establecimiento figuran en la Portaria n.º 206-B/2015 (artículo 2.º, n.º 1):

• Identificación del titular de la explotación, con el nombre o razón social y el número de identificación fiscal, y la dirección de la sede o del domicilio fiscal.
• Códigos CAE (Clasificación Portuguesa de Actividades Económicas) de las actividades que se ejercerán en el establecimiento.
• Dirección del establecimiento, nombre o rótulo y tipo de ubicación: calle, centro comercial u otro.
• Superficie de venta, superficie del establecimiento o aforo, según se trate de comercio, servicios o restauración y bebidas.
• Número de personas empleadas y fecha de apertura al público.

El Licenciamento Zero simplificó el acceso a la actividad, no el urbanismo. El RJACSR dice expresamente que los controles del RJUE (Régimen Jurídico de la Urbanización y Edificación) siguen siendo exigibles (artículo 3.º, n.º 2, letra a)) y que, cuando la instalación implica obras sujetas a control previo municipal, la mera comunicación previa se acompaña del título urbanístico (artículo 7.º, n.º 5). La comunicación declara la actividad; no hace que el local sea apto para ella.

La pregunta decisiva es si el edificio o la fracción tienen título de utilización (la licencia de uso portuguesa) para el uso previsto, por ejemplo comercio, servicios o restauración. Un local con título para comercio no queda autorizado automáticamente como restaurante, y una fracción de vivienda no sirve para un café. Usar un edificio o fracción en disconformidad con el título de utilización es una infracción sancionada con multa de 500 € a 100 000 € para personas físicas y de 1 500 € a 250 000 € para personas jurídicas, y el presidente de la câmara puede ordenar el cese de la utilización (artículos 98.º, n.os 1, letra d), y 4, y 109.º del RJUE).

Desde el 1 de octubre de 2026, la câmara ya no expide licencias de utilización. Sin obras sujetas a licencia o comunicación previa, el cambio de uso se hace por comunicación previa con plazo, con declaración de responsabilidad de un técnico habilitado para firmar proyectos de arquitectura que certifique que el uso está admitido por las normas, como el PDM (Plano Diretor Municipal, el plan general municipal), y que la fracción es idónea para ese fin; el local puede usarse 10 días después de la presentación, salvo rechazo o inspección (artículos 62.º-B, 63.º y 64.º del RJUE). La guía de la licencia de utilización explica el procedimiento, y el servicio de cambio de uso se ocupa del caso concreto.

El orden importa: el local y las obras deciden si la comunicación final es un simple formulario o el final de un proceso más largo. En la práctica, los pasos son estos:

• Identificar la actividad y el CAE. Son los que indican si hay mera comunicación previa, autorización o ningún procedimiento al amparo del RJACSR.
• Confirmar el uso en el expediente municipal antes de firmar el arrendamiento. Pida el título de utilización y los planos aprobados y compruebe que el uso admite la actividad.
• Comprobar los requisitos del sector. Un restaurante o bar debe cumplir requisitos de zona de servicio, cocina, aseos y aforo (artículos 123.º y siguientes del RJACSR); si no puede cumplirlos, solicita autorización con dispensa.
• Encuadrar las obras. Las obras interiores que no alteren fachadas, cubiertas ni alturas están exentas de licencia y de comunicación previa, pero las que afecten a la estructura exigen proyecto de estabilidad y declaración de responsabilidad (artículo 6.º, n.º 1, letra b), del RJUE).
• Acreditar el uso, si hace falta. Cambio de uso sin obras controladas: comunicación previa con plazo. Después de obras con licencia o comunicación previa: comunicación de utilización.
• Presentar la mera comunicación previa o la solicitud de autorización en el Balcão do Empreendedor, accesible en el portal gov.pt, antes de abrir al público.
• Declarar la terraza, el toldo o el rótulo, si ocupa espacio público, y pagar las tasas municipales.
• Mantener los datos al día. Cambiar de actividad, de superficie de venta o de titular exige una nueva mera comunicación previa (artículo 4.º, n.º 2, del RJACSR), y el cierre se comunica en un plazo de 60 días (n.º 6).

Es la parte del Licenciamento Zero que sigue en el Decreto-Lei n.º 48/2011. Quien explota un establecimiento declara en el Balcão do Empreendedor que va a ocupar el espacio público con toldo y faldón, terraza abierta, tarima y cortavientos, vitrina y expositor, soporte publicitario, arcones y máquinas de helados, atracciones mecánicas, jardinera o contenedor de residuos (artículo 10.º). Dentro de los límites que siguen, basta la mera comunicación previa, que permite ocupar el espacio en cuanto se pagan las tasas (artículo 12.º, n.os 1 y 2); fuera de ellos, hace falta una autorización, que la câmara resuelve en 20 días con silencio positivo (artículos 12.º, n.º 4, y 15.º).

Cada municipio fija los criterios de ocupación y puede prohibirla en todo el término municipal o en parte de él; los criterios solo surten efecto una vez disponibles en el Balcão do Empreendedor (artículo 11.º). No presentar la comunicación se sanciona con multa de 700 € a 5 000 € para personas físicas y de 2 000 € a 15 000 € para personas jurídicas, y declarar falsamente que se cumplen las normas, con multa de 1 000 € a 7 000 € o de 3 000 € a 25 000 € (artículo 28.º). La câmara puede además ordenar la retirada del mobiliario por razones de interés público (artículo 12.º, n.º 9). Los límites de la mera comunicación previa son:

• Terraza abierta: en la zona contigua a la fachada, sin superar el ancho de la fachada del establecimiento.
• Toldos, jardineras, vitrinas, expositores, arcones de helados, atracciones mecánicas y contenedores: instalados junto a la fachada del establecimiento.
• Cortavientos y tarimas: junto a la terraza, sin sobrepasar su vuelo ni sus dimensiones.
• Soporte publicitario: contiguo a la fachada y sin superar su ancho, o con el mensaje colocado en la propia fachada o en el mobiliario citado.

No existe una tasa nacional del Licenciamento Zero. Las tasas las fija cada municipio, que debe publicarlas en el Balcão do Empreendedor; si los importes o las fórmulas de cálculo no se introducen en las plataformas, no se deben (artículo 18.º del Decreto-Lei n.º 48/2011 y artículo 10.º, n.º 2, del Decreto-Lei n.º 10/2015). En la ocupación del espacio público, la tasa puede cobrarse por periodo de uso, y ninguna câmara puede cobrar por la comunicación de cierre (artículo 11.º, n.º 2, del Decreto-Lei n.º 10/2015). Compruebe los importes en la ordenanza de tasas de su municipio antes de presupuestar.

En los almacenes y el comercio mayorista de alimentos de origen animal con temperatura controlada, la autorización depende de una inspección de la Direção-Geral de Alimentação e Veterinária (DGAV), cuyo informe es vinculante y no admite silencio positivo (artículo 10.º del RJACSR). En los demás casos, los plazos son los de la tabla.

Los problemas aparecen casi siempre después de firmar el arrendamiento y hacer las obras. Los más habituales son estos:

• Alquilar un local sin el uso correcto. El título dice comercio y el proyecto es un restaurante, o la fracción es de vivienda o de almacén. El cambio de uso puede rechazarse si el PDM no lo admite.
• Creer que la comunicación legaliza el local. La mera comunicación previa no sustituye el título de utilización ni legaliza obras hechas sin control.
• Declarar requisitos que no se cumplen. En un restaurante, incumplir requisitos como la zona de servicio, los aseos o el aforo es una infracción económica grave, salvo que se haya obtenido dispensa (artículo 123.º, n.º 2, del RJACSR).
• Montar una terraza más ancha que la fachada sin autorización, o fuera de los criterios del municipio.
• Comprar un traspaso sin revisar el expediente municipal. La comunicación del titular anterior no prueba que el local tenga el uso correcto ni que las obras estén legalizadas, y el cambio de titular exige una nueva comunicación.

Un local a pie de calle con el uso correcto y sin obras se resuelve, muchas veces, con el formulario. Conviene pedir un análisis antes de firmar cuando el proyecto es de restauración con cocina y extracción de humos, cuando el título de utilización no corresponde a la actividad, cuando hay obras de fachada o de estructura, o cuando el local está en un edificio protegido o en una zona de protección.

Apto Group confirma el uso en el expediente municipal, identifica el procedimiento y coordina las comunicaciones en el servicio de licencias de actividad. Si la duda es si el PDM admite el nuevo uso, un pedido de informação prévia, la consulta urbanística previa portuguesa, le da una respuesta escrita de la câmara antes de invertir, y la guía de las obras exentas de licencia muestra qué trabajos no requieren control previo.

Las fuentes oficiales están en portugués. Consulte la versión vigente antes de preparar una comunicación, un proyecto o una solicitud.

¿Quiere encontrar estas guías más fácilmente cuando busca en Google? Añada Apto Group como fuente preferida.