Licenciamento Zero: o que é, o que está em vigor e como abrir uma loja, um café ou um restaurante

O Licenciamento Zero foi aprovado pelo Decreto-Lei n.º 48/2011, de 1 de abril, no âmbito do programa SIMPLEX. O objetivo declarado no preâmbulo era reduzir encargos sobre cidadãos e empresas, eliminando licenças, autorizações, vistorias e condicionamentos prévios para atividades específicas e substituindo-os por fiscalização a posteriori e pela responsabilização dos promotores. Na versão original, a instalação de estabelecimentos de restauração ou de bebidas, de comércio de bens, de prestação de serviços e de armazenagem fazia-se por mera comunicação prévia ou por comunicação prévia com prazo, entregue num balcão único eletrónico, o Balcão do Empreendedor (artigo 3.º).

O mesmo diploma simplificou a ocupação do espaço público junto aos estabelecimentos e a afixação de publicidade comercial, e eliminou o licenciamento da atividade das agências de venda de bilhetes para espetáculos e da realização de leilões (artigo 1.º, n.º 2). O que hoje se chama Licenciamento Zero é, por isso, um conjunto: uma parte continua no Decreto-Lei n.º 48/2011 e outra passou, em 2015, para uma lei própria.

Está, mas com outro desenho. O Decreto-Lei n.º 10/2015, de 16 de janeiro, aprovou o Regime Jurídico de Acesso e Exercício de Atividades de Comércio, Serviços e Restauração (RJACSR) e revogou, com efeitos a 1 de março de 2015, os artigos do Decreto-Lei n.º 48/2011 sobre a instalação, a modificação e o encerramento de estabelecimentos (artigo 13.º, alínea m)). A abertura de lojas, cafés e restaurantes passou a reger-se pelo RJACSR, que continua a tramitar os procedimentos no Balcão do Empreendedor (artigo 20.º). O Decreto-Lei n.º 48/2011 manteve o balcão, a ocupação do espaço público e as respetivas coimas.

Nas versões consolidadas do Diário da República, a última alteração ao RJACSR é a do Decreto-Lei n.º 21/2023, e o Decreto-Lei n.º 48/2011 não mudou desde 2015. A revisão do RJUE pelo Decreto-Lei n.º 108/2026 não alterou nenhum dos dois, mas mudou a forma de titular o uso dos espaços, como se explica mais abaixo. A tabela mostra onde está hoje cada regra.

A mera comunicação prévia é uma declaração: o titular da exploração informa a câmara municipal, ou a Direção-Geral das Atividades Económicas (DGAE) em atividades como a funerária, de que vai abrir e de que cumpre os requisitos, e não espera por qualquer decisão. Entrega-se online antes de abrir, e o comprovativo eletrónico de entrega no Balcão do Empreendedor é a prova de que a obrigação foi cumprida (artigos 7.º e 20.º, n.º 6, do RJACSR). Abrir sem ela é contraordenação leve (artigo 4.º, n.º 7).

A comunicação prévia com prazo era a segunda via do Licenciamento Zero. Aplicava-se quando a abertura dependia da dispensa de requisitos legais ou regulamentares, ou quando o mobiliário urbano excedia os limites, e permitia avançar com o deferimento ou, sem resposta, ao fim de 20 dias contados do pagamento das taxas (artigos 5.º e 12.º da versão original). Em 2015 deu lugar a autorizações com deferimento tácito: 30 dias para o restaurante que pede dispensa de requisitos (artigo 9.º do RJACSR) e 20 dias para a ocupação do espaço público fora dos limites (artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 48/2011). Hoje, a expressão comunicação prévia com prazo aparece sobretudo no RJUE, para a utilização ou a mudança de uso de um edifício ou fração.

Os dados que a mera comunicação prévia de um estabelecimento tem de conter constam da Portaria n.º 206-B/2015 (artigo 2.º, n.º 1):

• Identificação do titular da exploração, com o nome ou firma e o número de identificação fiscal, e o endereço da sede ou do domicílio fiscal.
• Códigos CAE (Classificação Portuguesa das Atividades Económicas) das atividades a exercer no estabelecimento.
• Endereço do estabelecimento, nome ou insígnia e tipo de localização: rua, centro comercial ou outro.
• Área de venda, área do estabelecimento ou capacidade, conforme seja comércio, serviços ou restauração e bebidas.
• Número de pessoas ao serviço e data de abertura ao público.

O Licenciamento Zero simplificou o acesso à atividade, não o urbanismo. O RJACSR diz expressamente que os controlos do RJUE (Regime Jurídico da Urbanização e Edificação) continuam a ser exigidos (artigo 3.º, n.º 2, alínea a)) e que, quando a instalação envolve obras sujeitas a controlo prévio municipal, a mera comunicação prévia é instruída com o título urbanístico (artigo 7.º, n.º 5). A comunicação declara a atividade; não torna o espaço apto para ela.

A pergunta decisiva é se o edifício ou a fração têm título de utilização para o uso pretendido, por exemplo comércio, serviços ou restauração. Uma loja com título para comércio não fica automaticamente autorizada para restaurante, e uma fração de habitação não serve para um café. Usar um edifício ou fração em desconformidade com o título de utilização é contraordenação punível com coima de 500 € a 100 000 € para pessoas singulares e de 1 500 € a 250 000 € para pessoas coletivas, e o presidente da câmara pode ordenar a cessação da utilização (artigos 98.º, n.os 1, alínea d), e 4, e 109.º do RJUE).

Desde 1 de outubro de 2026, a câmara já não emite licenças de utilização. Sem obras sujeitas a licença ou comunicação prévia, a mudança de uso faz-se por comunicação prévia com prazo, com termo de responsabilidade de técnico habilitado a ser autor de projeto de arquitetura que declare que o uso é admitido pelas normas, como o PDM (Plano Diretor Municipal), e que a fração é idónea para o fim; o espaço pode ser usado 10 dias depois da entrega, salvo rejeição ou vistoria (artigos 62.º-B, 63.º e 64.º do RJUE). O guia da licença de utilização explica o procedimento, e o serviço de alteração de uso trata do caso concreto.

A ordem importa: o espaço e as obras decidem se a comunicação final é um simples formulário ou o fim de um processo mais longo. Na prática, os passos são estes:

• Identificar a atividade e o CAE. São eles que dizem se há mera comunicação prévia, autorização ou nenhum procedimento ao abrigo do RJACSR.
• Confirmar o uso no processo municipal antes de assinar o arrendamento. Peça o título de utilização e as plantas aprovadas e confirme que o uso admite a atividade.
• Verificar os requisitos do setor. Um restaurante ou bar tem de cumprir requisitos de área de serviço, cozinha, instalações sanitárias e capacidade (artigos 123.º e seguintes do RJACSR); se não os puder cumprir, pede autorização com dispensa.
• Enquadrar as obras. As obras no interior que não alterem fachadas, coberturas ou alturas estão isentas de licença e de comunicação prévia, mas as que mexam na estrutura exigem projeto de estabilidade e termo de responsabilidade (artigo 6.º, n.º 1, alínea b), do RJUE).
• Titular o uso, se for preciso. Mudança de uso sem obras controladas: comunicação prévia com prazo. Depois de obras com licença ou comunicação prévia: comunicação de utilização.
• Submeter a mera comunicação prévia ou o pedido de autorização no Balcão do Empreendedor, acessível no portal gov.pt, antes de abrir ao público.
• Declarar a esplanada, o toldo ou o reclamo, se ocupar o espaço público, e pagar as taxas municipais.
• Manter os dados atualizados. Mudar de ramo, de área de venda ou de titular exige nova mera comunicação prévia (artigo 4.º, n.º 2, do RJACSR), e o encerramento comunica-se até 60 dias depois (n.º 6).

É a parte do Licenciamento Zero que continua no Decreto-Lei n.º 48/2011. Quem explora um estabelecimento declara no Balcão do Empreendedor que vai ocupar o espaço público com toldo e sanefa, esplanada aberta, estrado e guarda-ventos, vitrina e expositor, suporte publicitário, arcas e máquinas de gelados, brinquedos mecânicos, floreira ou contentor para resíduos (artigo 10.º). Dentro dos limites abaixo, basta a mera comunicação prévia, que permite ocupar o espaço logo após o pagamento das taxas (artigo 12.º, n.os 1 e 2); fora deles, é preciso autorização, que a câmara decide em 20 dias, sob pena de deferimento tácito (artigos 12.º, n.º 4, e 15.º).

Cada município define os critérios de ocupação e pode proibi-la em todo o concelho ou em parte dele; os critérios só produzem efeitos depois de disponíveis no Balcão do Empreendedor (artigo 11.º). Não fazer a comunicação é punível com coima de 700 € a 5 000 € para pessoas singulares e de 2 000 € a 15 000 € para pessoas coletivas, e declarar falsamente que cumpre as regras, com coima de 1 000 € a 7 000 € ou de 3 000 € a 25 000 € (artigo 28.º). A câmara pode ainda mandar retirar o mobiliário por razões de interesse público (artigo 12.º, n.º 9). Os limites da mera comunicação prévia são:

• Esplanada aberta: na área contígua à fachada, sem exceder a largura da fachada do estabelecimento.
• Toldos, floreiras, vitrinas, expositores, arcas de gelados, brinquedos mecânicos e contentores: instalados junto à fachada do estabelecimento.
• Guarda-ventos e estrados: junto à esplanada, sem ultrapassar o seu avanço nem a sua dimensão.
• Suporte publicitário: contíguo à fachada e sem exceder a sua largura, ou com a mensagem afixada na própria fachada ou no mobiliário referido.

Não há uma taxa nacional do Licenciamento Zero. As taxas são fixadas por cada município, que as tem de divulgar no Balcão do Empreendedor; se os valores ou as fórmulas de cálculo não forem introduzidos nas plataformas, não são devidas (artigo 18.º do Decreto-Lei n.º 48/2011 e artigo 10.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 10/2015). Na ocupação do espaço público, a taxa pode ser cobrada por período de utilização, e nenhuma câmara pode cobrar pela comunicação de encerramento (artigo 11.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 10/2015). Confirme os valores no regulamento de taxas do seu município antes de orçamentar.

Nos armazéns e no comércio por grosso de alimentos de origem animal com temperatura controlada, a autorização depende de vistoria da Direção-Geral de Alimentação e Veterinária (DGAV), cujo parecer é vinculativo e não admite deferimento tácito (artigo 10.º do RJACSR). Nos restantes casos, os prazos são os da tabela.

Os problemas aparecem quase sempre depois de assinado o arrendamento e feitas as obras. Os mais frequentes são estes:

• Arrendar uma loja sem o uso certo. O título diz comércio e o projeto é um restaurante, ou a fração é de habitação ou de armazém. A mudança de uso pode ser rejeitada se o PDM não a admitir.
• Achar que a comunicação legaliza o espaço. A mera comunicação prévia não substitui o título de utilização nem legaliza obras feitas sem controlo.
• Declarar requisitos que não se cumprem. Num restaurante, falhar requisitos como a área de serviço, as instalações sanitárias ou a capacidade é contraordenação económica grave, salvo se obteve dispensa (artigo 123.º, n.º 2, do RJACSR).
• Montar uma esplanada maior do que a fachada sem autorização, ou fora dos critérios do município.
• Comprar um trespasse sem ver o processo municipal. A comunicação do anterior titular não prova que o espaço tem o uso certo nem que as obras estão tituladas, e a mudança de titular exige nova comunicação.

Uma loja de rua com o uso certo e sem obras resolve-se, muitas vezes, com o formulário. Vale a pena pedir uma análise antes de assinar quando o projeto é de restauração com cozinha e exaustão de fumos, quando o título de utilização não corresponde à atividade, quando há obras de fachada ou de estrutura, ou quando o espaço fica num edifício classificado ou numa zona de proteção.

A Apto Group confirma o uso no processo municipal, identifica o procedimento e coordena as comunicações no serviço de licenciamento de estabelecimentos. Se a dúvida é se o PDM admite o novo uso, um pedido de informação prévia dá uma resposta escrita da câmara antes de investir, e o guia das obras isentas de licença mostra que trabalhos dispensam controlo prévio.

Consulte a versão em vigor antes de preparar uma comunicação, projeto ou pedido.

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